PAN LGBTIQ+ 2025: Mutige Schritte oder verfehlte Ziele?

Freude, Frustration, Hoffnung: drei Emotionen, die nach der Veröffentlichung des aktualisierten Plan d’action national pour la promotion des droits des personnes LGBTIQ+ vorherrschen. Was steckt hinter diesen gemischten Gefühlen – und wie will die Regierung damit umgehen?

Freude auf der Bühne, Frustration hinter den Kulissen

Bei der Pride 2025 in Luxemburg wehten Regenbogenfahnen im Juliwind, während politische Führungskräfte wohlwollend von der Bühne lächelten. Nur wenige Tage später stellte das Ministerium für Vielfalt und Gleichstellung (MEGA) die aktualisierte Fassung des Plan d’action national pour la promotion des droits des personnes LGBTIQ+ (PAN LGBTIQ+ 2025/PAN) vor.

Monate später ist die Frustration unter LGBTIQA+- und Menschenrechtsorganisationen groß.

Ein schlechter Start

Nach der Bewertung des PAN LGBTIQ+ 2018 durch die Universität Luxemburg war allen Beteiligten klar, dass mehr Transparenz bei der Umsetzung der Maßnahmen und eine engere Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft erforderlich waren. Gleichstellungsministerin Yuriko Backes (DP) reagierte darauf mit der Einrichtung eines interministeriellen Ausschusses, der unter anderem die Umsetzung des PAN LGBTIQ+ überwachen sollte. Außerdem versprach sie, LGBTIQA+-Expert:innen in die Ausarbeitung des aktualisierten PAN einzubeziehen.

In diesem Zusammenhang fand im März 2025 in Kirchberg das erste Colloque LGBTIQ+ statt. Die Konferenz richtete sich an Organisationen, Verbände und Institutionen. Eine lobenswerte Initiative? Ja, so Andy Maar, Vorstandsmitglied der LGBTIQA+- Interessenvertretung Rosa Lëtzebuerg, mit einigen Vorbehalten: „Zunächst war das Datum ungewiss, dann war die Einladung zumindest für uns nicht klar. Erst wenige Tage vor der Veranstaltung erfuhren wir, dass alle unsere Mitglieder willkommen waren. Da das ‘Colloque’ an einem Wochentag stattfand, war die Organisation schwierig.”

Sein Vorstandskollege Laurent Boquet, der bei dem Gespräch anwesend war, stimmt ihm zu.

Letztendlich folgten 120 Personen dem Aufruf des MEGA, doch aufgrund zeitlicher und logistischer Einschränkungen konnten die Teilnehmer:innen nicht alle geplanten Workshops in vollem Umfang besuchen. Ihre Schlussfolgerungen wurden in einer Abschlusssitzung dem comité interministériel LGBTIQ+ élargi vorgelegt, der sieben Tage Zeit hatte, dazu Stellung zu nehmen.

„Die heutige Veranstaltung dient unter anderem dazu, sich mit der Zivilgesellschaft zu beraten“, sagte Romaine Boever, damals Beauftragte für die Gleichstellung von LGBTIQ+-Personen beim MEGA, während des Kolloquiums, „auch wenn wir nicht jeden Vorschlag eins zu eins übernehmen können.“ Sie hatte Recht – in vielerlei Hinsicht.

„Während der Konferenz warnten mehrere Expert:innen auch davor, den PAN mitten im Sommer zu veröffentlichen: Sie argumentierten, es würde nicht geng Zeit bleiben, um das Dokument zu analysieren, zumal die Veröffentlichung während der Pride-Saison erfolgen sollte – eine intensive Zeit für LGBTIQA+-Vereinigungen. Die Regierung hielt dennoch an ihrem ursprünglichen Zeitplan fest“, erklärte Maar.

Boquet verdeutlichte anhand eines Beispiels, was dies bedeutet: „Wir haben versucht, uns vor der Veröffentlichung des PAN mit Martine Deprez, der Ministerin für Gesundheit und Soziales, zu treffen. Wir haben um ein dringendes Treffen gebeten, weil wir sicherstellen wollten, dass unsere wichtigsten Forderungen berücksichtigt werden. Leider fand das Treffen erst danach statt – ohne dass viele unserer gesundheitspolitischen Forderungen berücksichtigt wurden.“ Hinzu kam, dass das Treffen ohne die Ministerin stattfand. Sie wurde durch Mitarbeiter:innen vertreten.

Was die Zivilgesellschaft denkt

Die Kritik am PAN ließ nicht lange auf sich warten. Mitte September hatten Rosa Lëtzebuerg, Intersex & Transgender Luxembourg (ITGL) und die Konsultative Menschenrechtskommission (CCDH) sich öffentlich zum neuen PAN geäußert.

„Viele Bedürfnisse und Forderungen wurden nicht mit der notwendigen Klarheit und Entschlossenheit berücksichtigt“, erklärte die CCDH. So wurde beispielsweise „anstelle eines konkreten Gesetzentwurfs zur Einführung einer ‚neutralen‘ Option in Ausweisdokumenten für nicht-binäre Personen im PAN lediglich eine neue rechtliche Analyse vorgesehen. Auch die vorgeschlagenen Maßnahmen zur automatischen Anerkennung der Elternschaft zwischen gleichgeschlechtlichen Eltern und ihrem durch medizinisch assistierte Reproduktion (MAR) oder Leihmutterschaft gezeugten Kind bleiben vage.“ Der PAN und die Koalitionsvereinbarung erklären lediglich, dass eine solche Anerkennung durch beide Partner möglich sein könnte, mit dem Ziel, 2027 einen Gesetzentwurf vorzulegen.

Der gemeinsame Nenner der Kritik ist jedoch ein anderer.

Alle schienen darauf hinzuweisen, dass der PAN zwei Prioritäten übersehen habe, die beide bereits beim Colloque im März angesprochen worden waren: die Beendigung der Pathologisierung von trans- und nicht-binären Menschen durch eine Anpassung der Statuten der Caisse nationale de santé (CNS) sowie das Verbot nicht notwendiger chirurgischer Eingriffe an Kindern mit Variationen der Geschlechtsmerkmale.

Trans-Rechte

Während die Überarbeitung der CNS-Statuten im PAN LGBTIQ+ von 2018 ausdrücklich erwähnt wurde (Seite 42), fehlte diese Forderung in der neuen Fassung. Auf Anfrage von queer.lu verwies das Ministerium für Gesundheit und soziale Sicherheit stattdessen auf eine andere Maßnahme: „Verpflichtung zur Achtung und zum verstärkten Schutz nicht-binärer Geschlechtsidentitäten” (Seite 58). Bis 2026 will die Regierung den rechtlichen Rahmen für geschlechtsangleichende Operationen und Hormonbehandlungen in anderen EU-Ländern analysieren. Eine interministerielle Gruppe soll die luxemburgischen Verfahren evaluieren und anpassen. Das tatsächliche Ergebnis ist noch ungewiss, obwohl die Situation von trans- und nicht-binären Personen seit Jahren bekannt ist und von Organisationen wie ITGL scharf kritisiert wird.

„Um für medizinische Maßnahmen zur Transition (Hormonbehandlung und Operation) in Frage zu kommen, müssen Trans- und nicht-binäre Menschen ein psychiatrisches Gutachten für die Hormonbehandlung und ein weiteres für die Operation vorlegen“, erklärt ITGL. „Die meisten Menschen müssen keine:n Psychiater:in aufsuchen, da sie keine psychische Erkrankung haben. Die Gespräche dienen oft nicht als Unterstützung, sondern als Kontrollfunktion und werden von vielen als demütigend oder aggressiv empfunden. Sie haben keine medizinische Grundlage.“

Laut ITGL erschwert dieses Verfahren den Zugang zu medizinischer Versorgung und verstößt damit gegen das Recht auf Selbstbestimmung und gegen die luxemburgische Verfassung (Art. 13: „Jeder hat das Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit“). Es verstößt gegen internationale Standards wie die der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und der World Professional Association for Transgender Health (WPATH). „Beide legen eindeutig fest, dass die Gesundheitsversorgung von Transpersonen ohne Pathologisierung, auf der Grundlage der Selbstbestimmung und informierter Einwilligung erfolgen sollte.“

Was ist mit den Kindern?

Die Schlüsselbegriffe „Selbstbestimmung“ und „informierte Einwilligung“ führen zur zweiten Maßnahme, die zur Überraschung aller oben genannten Organisationen aus dem PAN verschwunden ist: das Verbot nicht notwendiger Operationen an Kindern mit Variationen der Geschlechtsmerkmale. Im Jahr 2022 hatte Corinne Cahen (DP), ehemalige Koordinatorin des PAN LGBTIQ+, das Verbot in einem Interview mit der Wochenzeitung Woxx als Priorität bezeichnet. Damals war es sowohl im PAN (Seite 48) als auch im Koalitionsvertrag 2018-2023 verankert.

Doch bereits 2023 ergab eine parlamentarische Anfrage der Abgeordneten Octavie Modert (CSV) an die Ministerien für Gesundheit, Justiz und Familienangelegenheiten, dass die Entscheidung über einen Gesetzentwurf verschoben worden war, da sich die zuständige interministerielle Arbeitsgruppe nicht auf ein generelles Verbot einigen konnte. Heute ist von einem Verbot – sei es pauschal oder teilweise – keine Rede mehr.

Für ITGL und die CCDH verstößt Luxemburg damit erneut gegen internationale Empfehlungen – unter anderem der UNO, der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) und von ILGA-Europe. Lokale Organisationen wie das Ombudsgremium für die Rechte des Kindes oder die CCDH schließen sich dieser Meinung an.

„Das Verbot dieser Eingriffe muss zwingend integraler Bestandteil des Kinderschutzes und der Achtung der Menschenrechte sein“, betont die CCDH und appelliert an die Regierung, unverzüglich Gesetze zu erlassen.

Stattdessen bot die Regierung an, eine neue Arbeitsgruppe zu bilden, mit der Begründung, dass das Thema zu „komplex“ sei und Beiträge vieler Akteure erfordere. ITGL konterte: „Diese Analyse gibt es bereits für Malta, Frankreich und Deutschland. Neue Arbeitsgruppen sollten nicht als Ersatz für staatliches Handeln oder als Mittel zur Verzögerung notwendiger Maßnahmen dienen.“

Arbeitsgruppen als Allzweckwaffe

Die Einrichtung von Arbeitsgruppen zieht sich wie ein roter Faden durch den Aktionsplan. Wenn man im PDF nach „groupe de travail“ sucht, erhält man 16 Treffer. Bei der Suche nach „projet de loi“ (Gesetzentwurf) sind es nur sechs.

Die Ministerien für Gesundheit, Justiz und Gleichstellung verteidigten ihren Ansatz mit dem Argument, dass die Themen komplex seien und umfassende Konsultationen erforderten. „Ein Gesetzentwurf kann auch von einer Arbeitsgruppe initiiert werden“, merkte das MEGA an.

Maar hingegen sieht das anders und scheint die Befürchtungen von ITGL zu bestätigen: „Wir sahen darin eher ein Ausweichmanöver, um Entscheidungen zu verzögern. In zahlreichen Fällen gibt es bewährte Verfahren aus dem Ausland, an denen sich Luxemburg orientieren könnte. Wir diskutieren bestimmte Themen seit Jahren: Die Einrichtung einer neuen Arbeitsgruppe wird keine neuen Erkenntnisse bringen.” Die CCD kam zu einem ähnlichen Schluss und bezeichnete das aktualisierte PAN als „verpasste Chance und besorgniserregenden Rückschritt für die Menschenrechte”.

Waren politische Konflikte schuld?

War das alles ein Zeichen für politische Reibungen zwischen den Koalitionspartnern DP und CSV? Beide Parteien unterstützten generell die Rechte von LGBTQIA+; beide lehnten die Petition zur Streichung von LGBTQIA+-Inhalten aus den Schulen ab. Doch ihre Wahlprogramme zeigten Unterschiede, die nun an die Oberfläche kommen.

Leihmutterschaft ist das klarste Beispiel. In ihrem Wahlprogramm für 2023 sprach sich die CSV entschieden gegen eine Legalisierung aus, während die DP unter nicht-kommerziellen Bedingungen dafür offen war. Wer setzte sich letztendlich durch? Die CSV, denn sowohl im PAN (Seite 44) als auch im aktuellen Koalitionsvertrag (Seite 99) wurde festgelegt, dass Leihmutterschaft in Luxemburg nicht erlaubt sein würde.

Dennoch weigert sich Boquet, allein der CSV die Schuld zu geben: „Das Problem war vielmehr, dass nicht jedes Ministerium die Bedeutung der LGBTIQA+-Rechte erkannte oder über die notwendigen Ressourcen verfügte, um sie umzusetzen.“

Das MEGA betont seinerseits, dass der aktualisierte PAN vom interministeriellen Ausschuss koordiniert und vor der Veröffentlichung von allen Ministerien geprüft wurde. „Letztendlich ist es ein Dokument, das von der gesamten Regierung unterstützt wurde. Es ist daher verständlich, dass nicht alle Forderungen der Zivilgesellschaft berücksichtigt wurden.“

Wie geht es nun weiter?

Trotz der Kritik erkennt auch die Zivilgesellschaft Fortschritte an. Selbst ITGL hebt hervor, worüber man sich besonders freut: das Verbot von Konversionspraktiken in einem Gesetzentwurf, die geplante Einführung der Möglichkeit der „neutralen“ Angabe für nicht-binäre Personen in ihren Ausweisdokumenten, die Streichung der Angabe des Geschlechts in Dokumenten, in denen es nicht relevant ist, und die Fertigstellung des IMS-Leitfadens „Inklusion von Trans-Personen am Arbeitsplatz“ durch die Aufnahme rechtlicher Informationen zur Verwendung des bevorzugten Vornamens vor der offiziellen Änderung im Personenstandsregister.

Rosa Lëtzebuerg lobt „die Förderung der Erinnerungskultur für LGBTIQA+-Opfer des Zweiten Weltkriegs sowie die Einführung von Labels, um Unternehmen als sichere Räume für LGBTIQA+-Personen zu kennzeichnen”.

Der Schwerpunkt der Kritik liegt vielmehr auf einzelnen Forderungen, die seit Jahren auf dem Tisch liegen. Es geht um die Idee, dass Arbeitsgruppen alte Probleme und bekannte Lösungen mit ungewissem Ausgang neu verhandeln müssen.

Das MEGA zeigt sich dennoch zuversichtlich in seiner Unterstützung des interministeriellen Ausschusses, der dem Regierungsrat einen Jahresbericht vorlegen muss, der wiederum die Ministerien zum Handeln drängen könnte.

Bei der Pride schwenkte die Zivilgesellschaft Regenbogenfahnen. Nun hisst das MEGA ein weiteres Banner: eine weisse Fahne, die um Geduld bittet. Ob der PAN ein mutiger Schritt oder eine verpasste Chance war, hängt weniger vom Wortlaut des Dokuments ab als von der Handlungsbereitschaft der Regierung. Das MEGA betont, dass es sich um ein offenes Dokument ohne Enddatum handelt, das heisst, “es kann in den kommenden Monaten und Jahren noch angepasst werden”.