PAN LGBTIQ+ 2025 : mesures audacieuses ou occasions manquées ?

Joie, frustration, espoir : trois émotions qui prédominent après la publication de la mise à jour du Plan d’action national pour la promotion des droits des personnes LGBTIQ+. Qu’est-ce qui se cache derrière ces sentiments mitigés et comment le gouvernement compte-t-il y répondre ?

Joie sur scène, frustration en coulisses

Lors de la Pride 2025 au Luxembourg, les drapeaux arc-en-ciel flottaient dans la brise de juillet, tandis que les dirigeants politiques souriaient benoîtement depuis la scène. Quelques jours plus tard, le ministère de l’Égalité des genres et de la Diversité (MEGA) dévoilait la version actualisée du Plan d’action national pour la promotion des droits des personnes LGBTIQ+ (également appelé « PAN LGBTIQ+ 2025 » ou « PAN »).

Plusieurs mois après, la frustration des organisations LGBTIQA+ et des organisations de défense des droits humains est palpable.

Un mauvais départ

Après l’évaluation du PAN LGBTIQ+ 2018 par l’Université du Luxembourg, il était clair pour toutes les parties concernées qu’il fallait davantage de transparence dans la mise en œuvre des mesures et une coopération plus étroite avec la société civile. La ministre de l’Égalité des genres et de la Diversité, Yuriko Backes (membre du Parti démocratique, le « DP »), avait réagi en créant un comité interministériel chargé de superviser, entre autres, la mise en œuvre du PAN LGBTIQ+. Elle s’était également engagée à faire participer des expert·es LGBTIQA+ à la rédaction du prochain PAN.

Dans ce contexte, le premier colloque LGBTIQ+ s’est tenu au Kirchberg en mars 2025. La conférence s’adressait aux organisations, associations et institutions. Une initiative louable ? Oui, a déclaré Andy Maar, membre du conseil d’administration du groupe de défense des droits des personnes LGBTIQA+ Rosa Lëtzebuerg, avec quelques réserves : « Tout d’abord, la date était incertaine, puis l’invitation n’était pas claire, du moins pour nous. Nous n’avons appris que quelques jours avant l’événement que tous nos membres étaient les bienvenus. Comme le colloque avait lieu en semaine, cela a compliqué l’organisation ». Laurent Boquet, autre membre du conseil d’administration présent lors de la conversation, partageait cet avis. 

Finalement, 120 personnes ont répondu à l’appel du MEGA, mais les contraintes de temps et de logistique ont empêché les participant·es de profiter pleinement de tous les ateliers prévus. Leurs conclusions ont été présentées au comité interministériel LGBTIQ+ élargi, qui a eu sept jours pour les commenter. « L’événement d’aujourd’hui sert, entre autres, à engager une consultation avec la société civile », a déclaré Romaine Boever, alors commissaire à l’égalité des personnes LGBTIQ+ au MEGA lors du colloque, « même si nous ne pouvons pas adopter toutes les suggestions une à une ». Elle avait raison, à plusieurs niveaux.

« Au cours de la conférence, plusieurs expert·es ont également mis en garde contre la publication du PAN en plein été : ils ont fait valoir qu’il n’y aurait pas assez de temps pour analyser le document, d’autant plus que la publication était prévue au moment de la Pride, une période intense pour les associations LGBTIQA+. Le gouvernement a néanmoins maintenu son calendrier initial », a déclaré Andy Maar.

Laurent Boquet a illustré les conséquences de cette décision par un exemple : « Nous avons essayé de rencontrer Martine Deprez, ministre de la Santé et de la Sécurité sociale, avant la publication du PAN. Nous avons demandé une réunion urgente, car nous voulions nous assurer que nos principales revendications seraient prises en compte. Malheureusement, la réunion n’a eu lieu qu’après la publication du document, sans que bon nombre de nos demandes en matière de santé y soient incluses. » Pour aggraver les choses, la réunion s’est déroulée en l’absence de la ministre, qui était représentée par des membres de son cabinet.

Ce qu’en pense la société civile

Les critiques à l’égard du PAN n’ont pas tardé à surgir. À la mi-septembre, Rosa Lëtzebuerg, Intersex & Transgender Luxembourg (ITGL) et la Commission consultative des droits de l’homme (CCDH) avaient toutes publiquement commenté le nouveau PAN.

« De nombreux besoins et demandes n’ont pas été intégrés avec la clarté et l’engagement nécessaires », a déclaré la CCDH. Par exemple, « au lieu d’un projet de loi concret introduisant une option “neutre” dans les documents d’identité pour les personnes non-binaires, le PAN mentionne simplement une nouvelle analyse juridique. Les mesures proposées concernant la reconnaissance automatique des liens parentaux entre les parents de même sexe et leur enfant né de la procréation médicalement assistée (PMA) ou de la maternité de substitution restent également vagues. » Le PAN et l’accord de coalition indiquaient seulement qu’une telle reconnaissance serait possible pour les deux partenaires, avec pour objectif de présenter un projet de loi en 2027.

Le dénominateur commun des critiques est toutefois autre. Tout le monde semblait suggérer que le PAN avait omis deux priorités, toutes deux déjà signalées lors du colloque en mars : mettre fin à la pathologisation des personnes trans et non-binaires en adaptant les statuts de la Caisse nationale de santé (CNS), et interdire les opérations chirurgicales non essentielles sur les enfants nés avec des variations des caractéristiques sexuées.

Droits des personnes transgenres

Alors que la révision des statuts de la CNS était explicitement mentionnée dans le PAN LGBTIQ+ de 2018 (page 42), cette demande ne figure plus dans la nouvelle version. Interrogé par queer.lu, le ministère de la Santé et de la Sécurité sociale a plutôt mis en avant une autre mesure : « S’engager à respecter et à renforcer la protection des identités de genre non-binaires » (page 58).

D’ici 2026, le gouvernement a déclaré vouloir analyser le cadre juridique des chirurgies de confirmation du genre et des traitements hormonaux dans d’autres pays de l’UE. Un groupe interministériel évaluerait les procédures luxembourgeoises et les adapterait. On ignore quel sera le résultat concret. Alors même que la situation des personnes transgenres et non-binaires est connue depuis des années et a été vivement critiquée par des organisations telles que l’ITGL.

« Pour pouvoir bénéficier de mesures médicales transitoires (traitement hormonal et chirurgie), les personnes trans et non-binaires doivent présenter un rapport psychiatrique pour le traitement hormonal et un autre pour la chirurgie », explique l’ITGL. « La plupart des personnes n’ont pas besoin de consulter un·e psychiatre, ne souffrant d’aucune maladie mentale. Les entretiens ne servent souvent pas à apporter un soutien, mais à exercer un contrôle, et sont vécus par beaucoup comme humiliants ou agressifs. Ils n’ont aucun fondement médical. »

Selon l’ITGL, cette procédure complique l’accès aux soins médicaux et viole donc le droit à l’autodétermination et constitue une violation de la Constitution luxembourgeoise (art. 13 : « Toute personne a droit à l’intégrité physique et mentale »). Elle contrevient aux normes internationales telles que celles de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et de l’Association professionnelle mondiale pour la santé des personnes transgenres (WPATH). « Ces deux organisations établissent clairement que les soins de santé destinés aux personnes trans doivent être administrés sans pathologisation, sur la base de l’autodétermination et du consentement éclairé. »

Qu’en est-il des enfants ?

Les mots-clés « autodétermination » et « consentement éclairé » nous amènent à la deuxième mesure qui, à la grande surprise de toutes les organisations susmentionnées, a disparu du PAN : l’interdiction des opérations non essentielles sur les enfants présentant des variations des caractéristiques sexuées. En 2022, Corinne Cahen (DP), ancienne coordinatrice du PAN LGBTIQ+, avait qualifié cette interdiction de priorité dans une interview accordée à l’hebdomadaire Woxx. À l’époque, cette mesure était inscrite à la fois dans le PAN (page 48) et dans l’accord de coalition 2018-2023.

Mais dès 2023, une question parlementaire posée par la députée Octavie Modert (Parti populaire chrétien-social, le « CSV ») au ministère de la Santé, ministère de la Justice et ministère des Affaires familiales a révélé que la décision sur un projet de loi avait été reportée, le groupe de travail interministériel responsable n’ayant pas pu se mettre d’accord sur une interdiction générale. Aujourd’hui, il n’est plus question d’une interdiction, qu’elle soit totale ou partielle.

Pour l’ITGL et la CCDH, le Luxembourg enfreint une fois de plus les recommandations internationales : celles de l’ONU, de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), de l’ILGA-Europe, entre autres. Des organisations locales telles que le Comité de médiation pour les droits de l’enfant ou la CCDH se joignent à elles.

« L’interdiction de ces interventions doit impérativement faire partie intégrante de la protection de l’enfance et du respect des droits humains », a souligné la CCDH, appelant le gouvernement à légiférer sans délai.

Au lieu de cela, le gouvernement a proposé de former un nouveau groupe de travail, arguant que la question était trop « complexe » et nécessitait la contribution de nombreux acteurs. L’ITGL a rétorqué : « Cette analyse existe déjà pour Malte, la France et l’Allemagne. Les nouveaux groupes de travail ne devraient pas être un substitut à l’action de l’État ou un moyen de retarder les mesures nécessaires. »

Les groupes de travail, une arme polyvalente

La création de groupes de travail est un véritable fil rouge dans le plan d’action. Si vous recherchez « groupe de travail » dans le PDF, vous obtiendrez 16 résultats. Si vous recherchez « projet de loi », vous n’en obtiendrez que six.

Les ministères de la Santé, de la Justice et de l’Égalité ont défendu leur approche, arguant que les sujets étaient complexes et nécessitaient de larges consultations. « Un projet de loi peut également être initié par un groupe de travail », a fait remarquer le MEGA.

Andy Maar voit les choses différemment et semble confirmer les craintes de l’ITGL : « Nous avons plutôt vu cela comme une manœuvre évasive visant à retarder les décisions. Dans de nombreux cas, il existe des bonnes pratiques à l’étranger dont le Luxembourg pourrait s’inspirer. Nous discutons de certains sujets depuis des années : la création d’un nouveau groupe de travail n’apportera pas de nouvelles perspectives. » La CCDH est arrivée à une conclusion similaire, qualifiant le PAN actualisé « d’occasi

Les conflits politiques sont-ils en cause ?

Tout cela est-il le signe d’une friction politique entre les partenaires de la coalition, le DP et le CSV ? Les deux partis soutiennent de manière générale les droits des personnes LGBTQIA+ et se sont opposés à la pétition visant à supprimer les contenus LGBTQIA+ dans les écoles. Cependant, leurs programmes électoraux ont révélé des divergences qui sont désormais apparues au grand jour.

La maternité de substitution en est l’exemple le plus flagrant. Dans son programme électoral de 2023, le CSV s’est fermement opposé à la légalisation, tandis que le DP s’est montré ouvert à cette idée sous réserve de circonstances non commerciales.

Qui a finalement prévalu ? Le CSV, car tant le PAN (page 44) que l’accord de coalition actuel (page 99) stipulent que la maternité de substitution ne serait pas autorisée au Luxembourg.

Malgré cela, Laurent Boquet refuse de rejeter toute la responsabilité sur le CSV : « Le problème vient plutôt du fait que tous les ministères n’ont pas reconnu l’importance des droits des personnes LGBTIQA+ ou ne disposent pas des ressources nécessaires pour les mettre en œuvre. »

De son côté, le MEGA souligne que le PAN actualisé a été coordonné par le comité interministériel et revu par tous les ministères avant sa publication. « Au final, c’est un document soutenu par l’ensemble du gouvernement. Il est donc compréhensible que toutes les demandes de la société civile n’y soient pas reflétées. »

Et maintenant ?

Malgré les critiques, la société civile reconnaît les progrès accomplis. Même l’ITGL souligne ce qui lui a particulièrement plu : le projet de loi interdisant les pratiques de conversion, l’introduction prévue de la possibilité d’une qualification « neutre » pour les personnes non-binaires dans leurs documents d’identité, la suppression de la mention du sexe dans les documents où elle n’est pas pertinente, et la finalisation du guide IMS « Inclusion des personnes transgenres sur le lieu de travail » en y intégrant des informations juridiques sur l’utilisation du prénom choisi avant le changement officiel dans le registre civil.

Rosa Lëtzebuerg a salué « la promotion de la culture du souvenir pour les victimes LGBTIQA+ de la Seconde Guerre mondiale, ainsi que l’introduction de labels permettant d’identifier les entreprises en tant qu’espaces sûrs pour les personnes LGBTIQA+ ».

Les critiques portent plutôt sur des revendications spécifiques qui sont sur la table depuis des années. Cela concerne notamment l’idée que les groupes de travail doivent négocier des problèmes de longue date et des solutions déjà connues, sans garantie de résultat.

Le MEGA s’est néanmoins montré confiant dans son soutien au comité interministériel, qui devra soumettre un rapport annuel au Conseil des ministres, lequel pourrait à son tour faire pression sur les ministères pour qu’ils agissent.

Lors de la Pride, la société civile a brandi des drapeaux arc-en-ciel. Aujourd’hui, le MEGA a hissé une autre bannière : une bannière blanche, appelant à la patience. Que le PAN soit une initiative audacieuse ou une occasion manquée dépendra moins de la formulation du document que de la volonté du gouvernement d’agir. Le MEGA insiste sur le fait qu’il s’agit d’un document ouvert sans date butoir, en d’autres termes, « il peut encore être ajusté dans les mois et les années à venir ».